2023年12月召开的中央经济工作会议明确提出要坚持不懈抓好“三农”工作，并把其作为2024年扎实做好经济工作的九项重点任务之一。会议对2024年“三农”工作做出了安排部署，强调要锚定建设农业强国目标，按照“两个确保、三个提升、两个强化”的基本思路，有力有效推进乡村全面振兴，建设宜居宜业和美乡村。其中，“两个确保”就是确保国家粮食安全和确保不发生规模性返贫，“三个提升”就是提升乡村产业发展水平、提升乡村建设水平和提升乡村治理水平，“两个强化”就是强化科技和改革双轮驱动、强化农民增收举措。在推进乡村全面振兴中，保障国家粮食安全始终是一个底线任务，而提高农民收入和生活福祉水平则是乡村振兴的出发点和落脚点。从某种程度上讲，过渡期内要确保不发生规模性返贫，核心就是在完善兜底性保障的基础上促进广大脱贫群众持续稳定增收，增强其内生发展能力。因此，要有力有效推进乡村全面振兴、建设宜居宜业和美乡村，就必须在保障国家粮食安全的基础上多措并举促进农民持续稳定增收，有效破解种粮农民增收难的困境，切实统筹好保障粮食安全和促进农民增收。
一、要正视保障粮食安全和促进农民增收的目标冲突
自2017年以来，中国乡村振兴战略实施开局良好，顺利完成了第一阶段和首个五年规划目标任务，现已进入全面推进乡村振兴、加快建设农业强国的新时期。锚定建设农业强国目标，有力有效推进乡村全面振兴已经成为当前“三农”工作的重心。乡村振兴并非只是某一领域的振兴，而是包括乡村产业、人才、文化、生态和组织振兴的全面振兴。推进乡村全面振兴就是要全面实现农业强、农村美和农民富，其目标是能够体现农业农村现代化总目标和“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求的多元目标集合。在这一目标集合中，保障国家粮食安全和促进农民稳定增收无疑是两个最为重要的目标。其中，保障国家粮食安全是乡村全面振兴的底线任务，是一个必须确保的目标底线；而促进农民增收致富是乡村全面振兴的最终目标之一，也是实现全体人民共同富裕的重要途径。
然而，在以小规模分散经营为主体形态、种粮比较收益较低的情况下，这两个目标之间存在一定冲突。由于粮食生产成本较高，粮价上涨受限，种粮比较收益一直较低，这是一个不争的事实。中国粮食生产每亩净利润在经历2016—2019年连续4年的亏损后，尽管目前已经转为盈利，但仍未恢复到前些年的最好水平。相较于2011年，2021年稻谷、小麦、玉米三种粮食平均每亩净利润下降53.4%，成本利润率下降68.2%。而且，相对于种植经济作物和外出务工，种粮的比较收益较低。与种植果蔬等经济作物比较，2019—2021年三种粮食平均成本利润率为3.85%，七种蔬菜（西红柿、黄瓜、茄子、圆白菜、菜椒、大白菜、马铃薯）平均为66.50%，苹果为19.21%，蔬菜和苹果的平均成本利润率分别是三种粮食平均的17.3倍和5.0倍。与外出务工收益比较，2021年全国农民工人均月收入4432元，相当于种植104.9亩大豆、73.9亩稻谷、34.3亩小麦、27.3亩玉米的净利润。同时，自2006年全面免除农业税和农业特产税后，粮食生产不仅无法给地方带来财政收入，还需要地方财政的大量投入，全国产粮大县大多是财政穷县。这说明，农民种粮和地方抓粮丧失的机会成本较大，种粮农民和粮食产区在为保障国家粮食安全做出贡献的同时，也做出了巨大的牺牲。
种粮比较收益较低，对地方财政的贡献较少，导致农民种粮积极性不高，地方抓粮动力不足。具体体现在三个方面：一是前些年耕地“非粮化”倾向明显。在2017—2019年间，全国粮食播种面积持续减少，共减少4750万亩，下降了2.66%，其中，稻谷下降3.42%，小麦下降3.80%，玉米下降6.55%；而同期非粮作物播种面积增长了4.52%。耕地流转中的“非粮化”倾向尤为明显。在2020年全国5.32亿亩流转耕地中，未种植粮食面积占比高达41.14%。这种耕地“非粮化”倾向是土地流转租金较高、种粮效益较低、耕地用途管制不严以及农业结构调整等多方面因素引起的。二是耕地撂荒现象较为严重，尤其在一些山区、丘陵区和城郊区。据研究，近年来中国耕地撂荒率一直在5.86%左右波动，其中2009年最高达7.39%，2020年降为4.87%。这意味着2020年全国耕地撂荒面积达0.93亿亩。大量耕地撂荒将对国家粮食安全构成严重威胁。三是粮食主产区呈萎缩态势，主销区和产销平衡区粮食自给率持续下降。与1998—2003年相比，2016—2021年主销区平均粮食自给率由50.6%下降到17.1%，产销平衡区平均粮食自给率由91.0%下降到66.2%。这期间全国有25个省份粮食自给率出现下降。目前全国能够调出粮食的仅有黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽、新疆等少数几个省份。
近年来，尽管农村居民人均可支配收入持续快速增长，但农民增收主要依靠工资性收入和转移净收入，尤其是农民外出务工的工资性收入和政府转移性收入。而且，越是欠发达地区，这一比重越高。2016—2022年，工资性收入和转移净收入对全国农民增收的贡献分别为44.2%和24.5%，二者合计高达68.7%。当前，农民从农业生产中获得的经营净收入较少，农民增收更多依靠兼业化而并非主要靠种植业，种植业尤其是种粮对农民增收的总体贡献已经很小。这期间，第一产业经营净收入对全国农民增收的贡献仅有16.2%，其中农业（种植业）经营净收入对农民增收的贡献只有11.8%。更重要的是，近年来村庄分化也在加剧。相比较而言，一些从事非粮生产的村庄居民收入通常较高，而那些从事粮食生产的村庄居民收入较低。根据2020年中国乡村振兴综合调查数据，以粮食作物为主的村庄平均收入水平比以其他作物为主的村庄约低20%左右。
由此可见，种粮农民增收难依然是当前制约乡村全面振兴的一大难题。要有效破解这一难题，摆脱种粮农民增收难的困境，就必须正视并妥善处理好保障粮食安全和促进农民增收之间的目标冲突，采取更加有力、更加有效的措施促进种粮农民增收致富。
二、妥善处理保障粮食安全和促进农民增收的关系
中国人口众多，粮食生产所依赖的耕地和水资源短缺，人地矛盾突出，确保国家粮食安全始终是一个重大国家战略问题。与一些人口规模和国土面积较小的世界农业强国不同，中国有14亿多人口，其规模超过现有发达国家人口的总和，国内粮食消费和需求量巨大。2022年，中国粮食总产量达6.87亿吨，粮食进口量为1.46亿吨，出口量很小，如果不考虑粮食库存的变化，国内粮食消费量高达8.3亿吨。而据联合国粮食及农业组织预报，2022—2023年度全球谷物贸易量只有4.74亿吨。因此，在中国这样一个人口规模巨大的国家推进现代化建设，必须始终确保国家粮食安全。可以说，保障国家粮食安全是全面建设社会主义现代化强国、全面推进中华民族伟大复兴的底线任务，也是推进乡村全面振兴、加快建设农业强国的底线要求。把保障国家粮食安全作为强国建设的底线任务，这是中国式现代化和农业强国建设的重要特色，也是中国政府长期不懈追求的重要目标和发展方向。
党的十八大以来，中央一直把保障国家粮食安全放在突出位置，制定实施了国家粮食安全新战略，不断加大财政投入和政策支持力度，狠抓粮食生产，粮食产量不断迈上新台阶。2015年以来，中国粮食产量一直稳定在6.5亿吨以上，2023年达到6.95亿吨，比1978年增长1.28倍。从人均粮食占有量看，无论是按粮食总产量还是谷物产量计算，中国都已经连续多年超过人均400公斤的国际粮食安全标准线。其中，人均粮食占有量自2008年以来连续15年超过400公斤，2022年达到486公斤；人均谷物占有量自2011年以来连续12年超过400公斤，2022年达到449公斤。粮食产量持续稳定增长为保障国家粮食安全奠定了坚实基础。但应该看到，进入新世纪以来，随着国内粮食消费和需求量的增加，中国粮食进口量快速增长，粮食自给率不断下降。从2000年到2022年，中国粮食进口量从1357万吨增加到14632万吨，增长了9.8倍，年均增长11.4%；其中，谷物进口量从315万吨增加到5319万吨，增长了15.9倍，年均增长13.7%。由于进口量剧增，按生产量除以生产量加净进口量计算，中国粮食自给率近年来不断下降，由2000年的100.1%下降到2022年的82.7%；谷物自给率也在波动中下降，由21世纪初的100%以上下降到2022年的92.6%。这表明，在推进乡村全面振兴的新征程中，保障国家粮食安全的任务更加艰巨和繁重。
保障国家粮食安全是最大的民生工程，也是建设农业强国的首要任务，必须始终摆在优先的重要位置。但是，在乡村全面振兴视域下，保障国家粮食安全不能以牺牲种粮农民和粮食产区的利益为代价，必须统筹协调保障粮食安全和促进农民增收目标，有效破解二者之间的矛盾和冲突。也就是说，要在保障国家粮食安全的前提下，确保种粮农民收入能够同步实现持续快速增长，确保粮食产区和产粮大县能够同步实现乡村全面振兴和共同富裕，决不能让种粮农民吃亏，更不能使粮食产区和产粮大县受损。这两个同步可作为判断统筹保障粮食安全和促进农民增收取得成功的重要标志。这次中央经济工作会议明确提出要“统筹高质量发展和高水平安全”。粮食安全是国家安全的基石，而农民增收致富是高质量发展的核心内容和突出短板。因此，统筹保障粮食安全和促进农民增收是统筹高质量发展和高水平安全的应有之义。要统筹高质量发展和高水平安全，就必须把统筹保障粮食安全和促进农民增收提升到国家战略高度，摆在一个更加突出的位置。
新形势下，要有效破解种粮农民增收难的困境，关键在于处理好保障粮食安全和促进农民增收的关系，把两大目标有机结合起来，加大政府统筹的力度，在高质量发展和高水平安全下实现统筹协调。一方面，促进农民增收必须以确保粮食安全为前提，农业结构调整和供给侧结构性改革不能突破粮食安全底线。另一方面，对于从事粮食生产的农民和新型组织，必须建立多元化的持续增收长效机制，使种粮农民和新型组织收入同样能够获得持续稳定的快速增长。应该看到，统筹保障粮食安全和促进农民增收是中央和各级地方政府共同的责任，尤其是中央和省级政府要承担更多的统筹责任。这是因为，保障国家粮食安全是主产区、主销区和产销平衡区共同的责任，尤其是主销区和产销平衡区要承担更多的保障粮食安全责任，稳定并不断提高粮食自给率，从而减轻主产区的粮食生产压力，为主产区农民增收提供更多的机会；同时，中央和省级政府要进一步加大资金和政策支持力度，完善纵向和横向利益补偿机制，充分调动农民种粮和地方抓粮的积极性。要通过完善多元化的利益补偿机制，真正实现让农民种粮有利可图，让主产区抓粮有积极性。
三、多措并举统筹好保障粮食安全和促进农民增收
在新形势下，统筹保障粮食安全和促进农民增收，需要采取多元化的实施路径：
第一，加强耕地保护和合理利用。耕地是粮食和农业生产的命根子。严守耕地和永久基本农田保护红线，合理利用耕地资源，是统筹保障粮食安全和促进农民增收的基础。这次中央经济工作会议明确提出要“改革完善耕地占补平衡制度，提高高标准农田建设投入标准”。要按照亩均投入不低于3000元的标准，进一步加大建设资金投入，坚持高标准建设，强化后续管理维护，全面建好管好用好高标准农田；同时按照数量、质量、生态“三位一体”的要求，优化完善城乡建设用地占补平衡制度，真正做到占一补一、占优补优、占水田补水田。此外，还要严格落实耕地利用优先序，加强耕地“非农化”“非粮化”治理，确保永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产；深入实施耕地撂荒治理行动，加强闲置低效用地再开发再利用，积极探索农村集体建设用地村村挂钩，切实提高土地利用效率；加强盐碱地综合利用和非传统耕地资源开发，不断拓展粮食和农业生产空间。
第二，多途径提高粮食生产率。与先进国家相比，中国粮食生产的土地产出率、劳动生产率和资源利用率等仍存在较大差距，尤其是劳动生产率明显偏低已经成为制约中国粮食竞争力提升的关键因素。为此，要以提高粮食生产的劳动生产率为突破口，采取有力有效措施切实提高粮食生产率。应该看到，目前中国种粮农民数量多，生产经营规模小，兼业化程度高，这些都不利于粮食竞争力的提升。要适应城镇化和乡村产业多样化需要，加快农业劳动力转移步伐，进一步减少种粮农民，通过土地流转、托管服务、代耕代种、股份合作等方式，实现粮食生产适度规模经营，使种粮农民走上职业化、知识化、组织化之路。同时，要加快粮食科技创新和良种培育，推进粮食生产全程机械化智能化，进一步完善社会化服务体系，实现粮食生产绿色化、优质化、特色化和品牌化，不断提高粮食产出水平和质量。
第三，加快发展现代化粮食大产业。粮食产业是一个涉及粮食生产、储存、运输、加工、销售和服务等诸多行业和环节的大产业，要按照中央经济工作会议提出的“把农业建成现代化大产业”的要求，推动粮食产业全方位深度融合，加快把粮食产业建成现代化的大产业。当前重点是加快转变粮食生产方式，不断延伸粮食产业链，提升价值链，打造供应链，实行产业链、价值链和供应链“三链”协调联动，构建纵向融合和一体化的粮食全产业链；挖掘粮食生产的多维功能，尤其是经济、文化、教育、生态、景观等功能，推动粮食生产与粮食加工、电商物流、文化旅游、休闲康养、教育体验等全面深度融合，促进粮食产业的横向融合和一体化；不断优化粮食产业布局，引导和推动粮食加工环节更多布局在粮食主产区、产粮大县，让种粮农民和主产区更多分享粮食产业链的增值收益。
第四，完善粮食生产利益补偿机制。粮食生产利益补偿既包括对生产者的利益补偿，也包括对主产区的利益补偿和对粮食生产的生态补偿。中国现行粮食生产的利益补偿主要集中在粮食生产者利益补偿和纵向的粮食主产区利益补偿上，缺乏粮食产销区之间的横向利益补偿机制，国家生态补偿制度尚未把粮食生产纳入进来。这次中央经济工作会议明确指出，要“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”。为此，可以考虑在完善粮食生产者利益补偿机制，进一步加大对粮食主产区和产粮大县支持力度的基础上，按照“谁吃粮谁拿钱、谁调粮谁补偿”的原则，建立粮食产销区省际横向利益补偿机制。具体做法是，采用粮食生产成本和调入调出量作为主要依据，按粮食调入量、补偿系数和每公斤成本补偿标准确定各粮食调入地区应缴纳的实际补偿资金，实现缺粮调入地区对产粮调出地区的利益补偿。此外，粮食生产除了提供各种粮食产品外，还创造了生态服务价值，应将粮食生产纳入国家生态补偿范围，积极开展建立粮食生态补偿机制的试点探索，根据不同品种粮食生产提供的生态服务价值按亩给予相应的补偿。